例如，有学者聚焦立法对于发展宪法制度所具有的意义，指出我国的很多立法都具有创设宪法制度、明确宪法原则等方面的重要意义，如港澳基本法就是《宪法》第31条的具体化和丰富。
[19]协商订立，意味着相对人可以在没有外部压力情况下与行政主体就协议的部分内容反复磋商。二、意思表示在行政协议成立阶段的表征 行政协议过程性视域下，行政主体与相对人形成法律关系的首要环节是订立。
[29]但法国以未规定其他形式为限，行政协议可以是书面形式，也可以是口头形式。当然，用招标方式签订的重要协议都采取书面形式。近期行政协议司法实务中，出现了一种值得关注的特殊情形，即行政机关作出行政协议解释。[34] 参见王留一：《论行政行为的明确性》，载《法商研究》2019年第4期。域外有相关立法例可供参考，如德国《联邦行政程序法》第57条规定，行政合同以书面形式订立。
对于意思表示分歧，二者都需要证明其主张的可得性，即需要运用证据去支撑其理由。真意保留虽然是不真实的意思表示，但原则上真意保留并不影响行政协议效力。[19]叶必丰教授更是明确地提出：建议法律应根据宪法和组织法的规定原则上各级人民政府统一负责实施，并且根据其实际情况和一级事权原则确定有管辖权的行政机关，从而实现政府的统一领导。
针对这两个问题，理论界在《行政处罚法》框架下展开了深入分析。因此，在组织法上合理划分县（市、区）与镇街的财政事权与支出责任极有必要。从具体管理法的实际来看，在绝大多数情况下县级人民政府职能部门是管辖主体。同样，当某项行政任务履行完毕或者因为经济社会的变化导致某项行政职能被取消时，曾经负责承担和履行该项任务的行政组织就失去了存在的理由。
其次，规范县（市、区）人民政府职能部门监督考核职责，以防乱作为。未规定乡镇人民政府、街道办事处的执法职权有两种表现形式。
申言之，在行政组织法与关于行政管理体制的法律规范未作出调整的情况下，合法性疑虑必定会时刻伴随行政执法权全面下移这一实践。据此，各镇街应当根据其具体情况来设置与行政管理实践需求相一致的组织机构。尽管《行政处罚法》通过几个专门条款规定了管辖内容，似乎给了人们由其配置行政处罚权的假象，但实际上管辖条款只不过是相关归口管理法内容的简单重复。这种权力的转移导致了条块关系的显著变化，即镇街从协助、配合的角色转变为了执法权的行使者，而县级人民政府职能部门则需更多地从业务指导、执法监督以及执法效果考核等方面来确定与镇街的关系。
至于行政处罚权由哪个行政机关具体行使，原本就不是《行政处罚法》的规范目的。为了明晰街道办事处的具体职权，《城市街道办事处组织条例》（已于2009年失效）曾作出过规定，即承担市与市辖区人民政府交办的事项、指导居民委员会的工作以及反映居民的意见和要求为街道办事处的三大职能。在这个规定中，我们可以清晰地看出，当适龄儿童的父母或者其他法定监护人未履行法定义务时，乡镇人民政府可以对其作出批评教育、责令限期改正的处理。四是完善镇街执法的财政保障。
四、行政执法权全面下移的组织法变革 结合行政执法权全面下移的合法性质疑，在行政组织法框架之下，我们讨论问题的思路是：现有组织法规范体系并不能为行政执法权全面下移提供有效的支持，因而需要组织法作出适度变革。另一种是具体列举形式。
由此，行政执法权全面下移的法律依据需要重新予以塑造。第二，行政执法权的下移不是选择性地、有甄别地赋权，而是一揽子下移。
特别重要的是，要明令禁止县（市、区）人民政府职能部门以属地管理为名，将职责范围内的工作事项交由镇街来承担。[24]按照《行政处罚法》的字面理解，县（市、区）人民政府职能部门对镇街执法是有监督考核权的，但当不同管理领域的执法权由镇街承担以后，如果相关的县（市、区）人民政府职能部门一一去镇街考核、督察，那么镇街必定难以承受，因此必须从制度上对监督考核予以简化和优化。[16]正如叶必丰教授所指出的，行政执法权的下沉也是人力、资源和事权的下沉，只有这样才能保障改革目标的实现。在以上三项职能中，没有一项职能与实体性权力相关，因此街道办事处的基本职能应当在《地方组织法》的修订中予以明确。进入专题： 行政执法权全面下移 规范基础 制度重构 。（一）现有行政组织法应对行政执法权全面下移的制度供给严重不足 从行政组织法规范的法源体系来看，有关乡镇人民政府、街道办事处的法律地位、法定职权之规定，主要体现在两个层面：一是专门规定地方行政组织的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称：《地方组织法》），二是特别规定乡镇和街道办事处执法职能的单行管理法。
[4] 然而，《行政处罚法》第24条的规定真的可以作为行政处罚权全面下移的直接或主要依据吗？也就是说，通过《行政处罚法》第24条以及将来《行政许可法》《行政强制法》修订增设相关条文，能为整个行政执法权的全面下移提供妥切的规范基础吗？如果不能，那么在行政执法权已全面下移的情况下，其合法性的解决之道在哪里呢？笔者试图对此作出自己的解答。该法第7条具体表述为：国务院生态环境主管部门对全国土壤污染防治工作实施统一监督管理。
随着行政执法权的普遍下移，执法主体身份将会成为镇街对外发生关系时的重要身份。如果没有一定的规范或者限制，可能的结果是县（市、区）人民政府职能部门的不作为或者乱作为，甚至借监督、考核之名干扰镇街执法。
进而思考，行政执法权全面下移中需要行政组织法提供怎样的制度供给。笔者认为，由县（市、区）人民政府统一进行镇街执法考核是一个解决多头考核的可行办法。
另一方面，要明确镇街承担县（市、区）人民政府临时委托工作的财政保障。在本文中，笔者拟从批判将《行政处罚法》视为行政处罚权全面下移依据的观点入手，以释义学手段阐明《行政处罚法》第24条及整个《行政处罚法》在行政执法权全面下移中的定位，论证其作为行政执法权全面下移规范基础的功能性局限。国务院农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。从功能上说，这个规范只是一般授权规定，既承认乡镇人民政府的行政执法职能，以满足其行使行政执法权的客观需求，又不会导致乡镇执法权的无限膨胀，因为它能享有哪些执法权以及执法权限的范围有多大，要取决于法律、法规的具体授权规定。
在此基础上分析行政执法权全面下移法律依据之确定，从其本来的法律意涵之中寻求理论坐标，盖因行政执法权的全面下移所带来的是行政执法权的结构性变更，而这种结构性变更只有在组织法的框架下才有解决的可能性。如果以机构的无限膨胀和编制的不断扩张为代价来推进基层治理，这不仅违背了改革的初衷，还会产生不少新问题。
机构设置不仅仅体现机构的数量关系，而是反映当镇街的原有职权与新的行政执法权混合之后，内部分工是否协调与科学的问题，当然也直接关涉管理相对人的权益。而指导、监督、考核不同于一般的执法职能，缺乏统一的适用标准和实施程序，职能部门的自由裁量空间极大。
因为《地方组织法》只有一个条款明确街道办事处的法律地位，即作为市辖区和不设区的市的派出机关（当下许多县也设了街道办事处），至于其具体职能、权限则未提及。未规定乡镇人民政府、街道办事处的执法职权意指，法律严格按照归口管理的原则，将包括执法权在内的管理职能赋予了县级以上人民政府及其职能部门。
地方人民政府农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。[11]贾圣真：《行政任务视角下的行政组织法学理革新》，载《浙江学刊》2019年第1期。依职权法定原则，行政机关的职权均来源于法律法规的授予，但由于法律法规性质的差异，由此形成了职权性行政主体与授权性行政主体的二元区分。依据新中国成立以来确立的行政管理体制，县（市、区）人民政府职能部门是执法活动的主要承担者，在多年行使执法权的过程中，不仅汇集了一批熟知相关法律法规和国家其他规章制度的人才，而且也形成成熟的执法技术手段。
因为一旦相关公职人员因工作需要被安排到镇街，必定会给家庭安置、子女上学、老人赡养等带来一系列影响，而相关公职人员的上述个体原因将会对制度运行造成可预见的阻碍。[20]叶必丰：《执法权下沉到底的法律回应》，载《法学评论》2021年第3期。
具体而言，应当通过《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的修改赋予镇街执法主体资格，在此基础上以行政法规、地方性法规等形式安排镇街机构设置与人员编制，理顺镇街执法与县（市、区）职能部门的关系，并为镇街执法提供必要的财政保障。由此形成了镇街在地理条件、人口规模、区域面积以及在整个市县行政区中功能定位的差异，这导致不同的镇街承担的公共职能既具有共通性，又具有差异性。
特别是随着《法治政府建设实施规划纲要（2015—2020年）》（中共中央、国务院于2015年12月27日印发）、《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（国务院于2015年12月24通过）、《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年1月24日印发）等一系列政策文件的发布，各地为了落实中央政策陆续出台了各种以乡镇人民政府和街道办事处（以下简称：镇街）承接行政执法职能为内容的规定、通知、公告。前者为合法性问题，后者为有效性问题。
